（3）文旅類地方專項債

1）文旅類地方債券的定義  

      是地方政府為了支持文化旅游項目建設與發展而發行的債券。這類債券的資金主要用于景區建設、文化旅游基礎設施改善、文旅融合項目等，旨在提升地方文化旅游產業的整體水平，帶動經濟增長。

2）發行特點

① 期限長、利率低  

      文旅類項目具有資金需求量大、投資回報周期長等特點，發行期限主要集中在15年、20年和30年的中長期限。 利率低，以2023年12月為例，地方政府債券平均發行利率2.83%。    

② 按期付息、到期一次性還本  

      并且地方政府專項債券的還本付息方式普遍為按期付息、到期一次性還本。這種償債方式在某種程度上減少短期內的償債壓力。

③ 可持續發行  

      專項債券期限與項目期限不匹配的，可在同一項目周期內以接續發行的方式進行融資。

④ 收益來源種類較多 

      文旅類項目屬于有一定收益的公益性項目，收益來源主要包括景區門票收入、交通收入、停車場收費收入、廣告業務收入、租賃收入等。 

⑤ 項目相關批復復雜

      文旅產業項目建設內容較多，工程量多而散，在辦理項目相關批復上，需要協調各部門意見，辦理周期相對較長，影響申報進度。

3）資金額度和時間節點  

      單個項目的發債額度原則上不低于2000萬元，項目的現金流收入應能夠完全覆蓋專項債券的還本付息，通常要求覆蓋比例大于1.2倍。

① 占發行規模的比例限制

      專項債券用于項目資本金的規模上限為該省專項債券規模的25%，具體比例根據項目實際情況確定。

② 占項目資本金總額的比例限制

      目前政策支持的10個領域項目分別是：鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水。專項債用作項目資本金的比例不得超過25%。

③ 申報時間

      申報時間通常為上一年度11月和當年度4月。11月的申報窗口對應提前批專項債額度，4月的申報窗口對應全國兩會批準的全年專項債額度。

④ 評審時間

      按工作管理，全省每年將統一組織大約3次評審，通常在上一年度12月和當年度5月進行，另一次評審根據地方項目儲備情況安排。    

⑤ 發行時間

      提前批額度通常在每年3月底前發行完畢，第二批次額度在10月底前發行完畢，具體發行時間將根據市場環境合理設置。

02

有啥用，錢從哪來，錢從哪賺？

（1）有啥用？

      1）穩定的資金來源：文化旅游項目通常需要大量的資金投入，通過發行地方債券，地方政府能夠獲得穩定的資金來源，確保項目順利推進。

      2）減輕財政壓力：通過債券融資，地方政府可以減輕財政壓力，避免一次性大額支出的困擾。

      3）促進經濟增長，帶動產業鏈發展：文旅項目的建設能夠帶動相關產業的發展，如餐飲、住宿、交通、零售等，形成完整的產業鏈條。

      4）增加就業機會：文化旅游項目的建設和運營需要大量勞動力，能夠提供眾多就業崗位，提升居民收入。

      5）提升城市形象，吸引游客：高質量的文化旅游項目不僅能吸引大量游客，還能提升城市的知名度和美譽度，增強城市的綜合競爭力。

      6）促進投資：良好的城市形象和豐富的文化旅游資源能夠吸引更多投資者前來投資興業，推動城市經濟發展。

      7）傳承和弘揚文化，增強文化自信：通過展示和傳承地方特色文化，文旅項目能夠增強文化自信，促進文化交流和融合。

      8）豐富市民生活：文旅項目的建設為市民提供了更多的文化娛樂選擇，提升生活品質。

（2）錢從哪來？

      一般地方政府目前主要的資金來源主要有四點。一是靠過去積累的財稅和土地出讓金，二是靠中央的轉移支付，三是靠借，四是靠盈利組織盈利。

（3）錢從哪賺？

      專項債券必須用于有一定收益的基礎設施和公共服務項目。要重點關注服務國家重大區域發展戰略有關項目、國家文化公園建設相關項目及產業集聚區建設、旅游公共服務保障設施建設、重點景區基礎設施建設、博物館建設等項目。優先安排在建項目。專項債券發行和使用要嚴格對應項目，既可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行；要科學設計項目收益與融資的平衡。    

1）項目類型

      ① 國家重大區域發展戰略有關項目、國家文化公園建設相關項目。

      ② 產業集聚區建設及旅游公共服務保障設施建設：文旅綜合體、旅游產業園、特色小鎮。

      ③ 旅游公共服務保障設施建設。建設內容包括：游客咨詢中心、區域性旅游應急救援基地、城市旅游集散中心和集散分中心（包括集散點）、旅游交通引導標識系統、旅游數據中心。

      ④ 重點景區基礎設施建設：景區到交通干線的連接路、景區內道路、景區內步行 道、停車場、廁所、供電設施、垃圾污水處理設施、消防設施、安防監控設施、解說教育系統等。

      ⑤ 文化類建設項目：博物館建設、支持歷史類、藝術類、科技類、綜合類博物館新建和改擴建項目。

      ⑥ 生態文化旅游、鄉村休閑旅游、紅色旅游專項債、旅游扶貧開發建設專項債、旅游基礎設施建設專項債等。

2）負面清單

      ① 不安排博物館以外的文化類項目，如檔案館、文化藝術中心、圖書館、文化廣場等；

      ② 不得安排非A級景區內的旅游項目；

      ③ 不能出現大規模城市基礎設施和城市提質“亮化”等內容；

      ④ 不能出現宗教商業化項目或酒店、客棧、民宿等旅游地產類項目；

      ⑤ 不得安排已竣工或臨近竣工項目。

03

成功案例

北京故宮文化旅游項目

       資金主要用于以下幾個方面：一是故宮文物的保護和修復，包括古建筑、古書畫、古陶瓷等的修復和保養；二是故宮環境的整治和提升，包括綠化、照明、安防等。基礎設施的改善；三是故宮文化產業的開發，包括文創產品的設計、生產和銷售，以及文化旅游的推廣和營銷等。

2）項目效果

       ① 文物保護成果顯著：通過專項債項目的支持，故宮的文物保護工作取得了顯著成果。大量珍貴文物得到了有效的保護和修復，為后人留下了寶貴的文化遺產。

       ② 文化產業發展迅速：在專項債項目的推動下，故宮的文化產業也得到了快速發展。文創產品的種類和數量不斷增加，品質也得到了提升，受到了廣大消費者的喜愛。同時，文化旅游的推廣和營銷也取得了良好效果，吸引了大量游客前來參觀。

       ③ 經濟效益和社會效益雙豐收：通過專項債項目的實施，故宮不僅實現了文物保護和文化產業發展的目標，還取得了良好的經濟效益和社會效益。一方面，文創產品的銷售為故宮帶來了可觀的收入；另一方面，文化旅游的推廣也提升了故宮的知名度和美譽度。

04

項目申報流程

（1）市縣項目中報

       市縣項目主管部門根據工作計劃、重點項目情況、年度籌資安排等提出專項債券項目建議及融資需求，將項目基本信息和申請債券資金情況等錄入國家重大建設項目庫和財政債務管理系統，并報同級發改、財政部門初審。市、縣發改部門根據本地區重大項目規劃、項目類型、項目成熟程度和審批手續完備情況等提出本地區專項債券項目需求清單。財政部門根據項目收益情況、本地區債務風險狀況等,對清單內的項目進行審核，對符合專項債券發行使用條件的項目及年度債券需求進行確認，確認后的項目經本級政府同意后，由市縣主管部門逐級上報省級主管部門。    

（2）省專項債券管理領導小組審核

       省級主管部門匯總省級項目和市縣上報項目形成本部門專項債券項目總體需求，報省政府專項債券管理領導小組分管專責組。各領域項目專責組根據重大項目規劃、分年度實施任務等，對本領域專項債券項目需求進行匯總、審核，確定本領域專項債券項目需求。債券管理綜合協調專責組匯總各專責組項目需求，形成全省專項債券需求,報省專項債券管理領導小組審定。審核確定后的項目,納入全省重大專項債券項目庫。

（3）債券需求上報及爭取

       債券管理綜合協調專責組根據重大建設項目庫和財政債務管理系統中項目儲備情況，及時向國家發展改革委、財政部等國家部委上報全省專項債券項目清單及資金需求。同時，各領域項目專責組根據省專項債券管理領導小組審定的專項債券項目，按照職能分工積極做好向國家相關部委的匯報爭取工作。

05

債券發行使用流程

      （1）專項債務限額下達后，省財政廳根據專項債券項目審核情況，合理提出專項債務限額分配意見，經省政府審定，省人大批準后，將債務限額通知省級主管部門和市縣政府。

      （2）各級財政部門要及時組織項目單位、主管部門編制項目《實施方案》，并聘請第三方機構對項目進行評估，出具《財務評估報告》、《法律意見書》等材料。上述材料逐級匯總后，于債券發行前15個工作日報省財政廳。省財政廳結合全省債券發行計劃和市場情況，有序安排專項債券發行。

      （3）債券發行后各級財政部門要及時撥付資金。省級主管部門和市縣政府按照“誰舉債、誰負責”的原則，在收到債券資金后，加快專項債券資金支出進度,同時做好對項目實施單位債券資金使用的監管，確保盡快形成實物工作量。    

       （4）債券資金使用單位要嚴格落實還款責任，明確還款來源，按時歸還債券本息并支付發行和還款手續費。項目主管部門應當督促指導項目單位，將專項債券項目對應的政府性基金收入、專項收入及時足額上繳同級國庫，確保專項債券本息償付。

（5）省級主管部門要于年底前向省專項債券管理領導各專責組報送債券資金當年使用和還本付息情況。

06

政府專項債項目評估要件

（1）立項審批手續

        1）國土資源行政主管部門出具的用地預審和選址意見書;

        2）發展改革部門出具的可研批復。

（2）項目報建審批手續

       1）項目初設批復;

       2）建設用地規劃許可證、建筑工程規劃許可證;

       3）建設用地批準書(屬出讓土地的，簽訂國有土地使用權出讓合同；屬劃撥土地的，核發國有土地劃撥決定書)或項目用地的權屬證書《國有土地使用權證》;

       4）環境保護行政主管部門出具的環境影響評價審批文件;

       5）建筑工程施工許可證;

       6）其他資料(穩評、人防、水土保持等批復手續)。

（3）項目實施單位的法人證書(實施單位為醫院的，還要提供《醫療機構執業許證》)。

（4）棚改項目，除上述資料，還要提供棚改項目列入省級棚改計劃的文件，項目實施單位為房地產公司的，還要提供房地產開發資質證書。       

07

風險管理

       美國經濟學家海曼·明斯基（Hyman Minsky）以其對金融不穩定性和經濟周期的研究而聞名，他提出了著名的金融不穩定假說。在這一假說中，明斯基將金融市場的融資方式分為三種類型：對沖融資、投機融資和旁氏融資。    

       簡單說：對沖融資因融資方能夠用其收入來支付所有的利息和本金，對沖融資代表了最穩健的融資方式。投機融資是一種較為激進的融資方式。融資方的現金流能夠支付利息，但無法償還本金，需要通過再融資或借新債還舊債來償還本金。旁氏融資是最為激進和危險的融資方式。融資方的現金流不足以支付利息和本金，完全依賴于借新債來償還舊債和支付利息。

       風險管理原則：對沖融資是可以的，投機融資是要慎重的，旁氏融資是要避免的。

（1）政策風險控制

       ① 緊跟政策變化：地方政府應密切關注國家政策變化，及時調整融資和項目計劃，確保符合政策導向。

       ② 政策支持：積極爭取國家和地方政府的政策支持，確保項目順利推進。

（2）市場風險

       ① 科學預測市場需求：合理預測市場需求，科學規劃項目，避免盲目投資和重復建設。

       ② 提升項目競爭力：通過創新和提升服務水平，提高項目的市場競爭力。

（3）信用風險

       ① 加強財務管理：確保債券資金的合理使用，提升政府的信用評級，增強投資者信心。

       ② 建立信用體系：建立健全的信用體系，確保債券的安全性和可持續發展。

（4）運營風險

       ① 完善運營管理機制：建立完善的項目運營管理機制，提高服務質量和管理水平，確保項目的長期運營和可持續發展。

       ② 強化監督管理：加強對項目的監督管理，確保項目按計劃實施，防范風險。

08

結論

       通過發行文旅類地方債券，地方政府能夠有效解決文化旅游項目的資金難題，推動地方經濟的高質量發展。未來，在政策支持和市場需求的雙重驅動下，文旅類地方債券將成為促進文化旅游產業發展、提升城市綜合競爭力的重要手段，也必將成為一些地方城投公司擺脫危機的重要途徑之一。地方政府應抓住機遇，科學規劃，加強管理，確保文旅類地方債券的健康發展，為實現經濟社會的全面進步貢獻力量。